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金融观察|我外汇管理业务办理繁杂、面临管理领域不全等诸多问题

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我国资本项目的开放一直备受国内国际经济界的关注,改革开放以来,我国外汇管理体制沿着培育市场调控机制为主的方向渐进改革,到目前已实现了人民币经常项目可兑换、资本项目部分可兑换,初步建立了适应社会主义市场经济发展的新体制。随着对外经济交往规模的日益扩大和交易方式的多样化,现行以数量控制和行政审批为主的资本项目外汇管理方式逐渐显现出效力短期化、成本高企化等问题。本文通过分析我国资本项目外汇管理的现状及其所面临的突出问题,以此探讨如何完善我国资本项目外汇管理的相关对策建议。

改革开放以来,我国外汇管理体制沿着培育市场调控机制为主的方向渐进改革,到目前已实现了人民币经常项目可兑换、资本项目部分可兑换,初步建立了适应社会主义市场经济发展的新体制。随着对外经济交往规模的日益扩大和交易方式的多样化,现行以数量控制和行政审批为主的资本项目外汇管理方式逐渐显现出效力短期化、成本高企化等问题,对经济发展的促进作用有所减弱,亟待寻求更适应市场经济体制、有效性更强的管理模式。

一、我国资本项目外汇管理的现状

改革开放以来,我国渐进式推进资本账户开放。1993年,国务院颁布《国务院关于进一步改革外汇管理体制的通知》,明确提出“我国外汇管理体制改革的长远目标是实现人民币可兑换”。2003年,党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步明确,“在有效防范风险的前提下,有选择、分步骤放宽对跨境资本交易活动的限制,逐步实现资本项目可兑换”。2010年10月,十七届五中全会决定,将“逐步实现资本项目可兑换”目标写入“十二五”发展规划。2012年1月,第四次全国金融工作会议提出,继续稳妥有序推进人民币资本项目可兑换。2013年十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出“加快实现人民币资本项目可兑换”,是金融改革中着墨最多的。

近年来,为适应我国对外开放的新形势和新要求,外汇局按照“循序渐进、统筹规划、先易后难、留有余地”的改革原则,积极进行政策调整和制度创新,推出了一系列外汇管理改革政策措施,稳步推进人民币资本项目可兑换,资本账户开放步伐明显加快。直接投资方面,外汇局自2006年开始逐步取消对境外投资的购汇额度限制,目前已在全国范围内实现了境外直接投资“按需供汇”。外商直接投资方面,明确和规范了外商投资企业外汇资本金结汇、房地产行业利用外资、返程投资等外汇管理,促进了外资的合理有效利用。2011年1月和10月,中国人民银行先后公布一系列管理办法,规定获准的境内企业可以人民币进行境外直接投资,境外的企业和个人也可按规定使用人民币来华开展直接投资。证券投资方面,2002年和2006年,我国分别推出了合格境外机构投资者(QFII)制度和合格境内机构投资者(QDII)制度,前者允许符合条件的境外机构投资者投资于境内证券市场,后者允许符合条件的境内机构投资于境外证券市场。2010年8月中国允许境外央行、港澳清算行、境外参加行三类机构运用人民币资金投资银行间债券市场。2011年12月人民币合格境外机构投资者(RQFII)制度开始试点,符合资格的境内基金管理公司、证券公司的香港子公司,可以运用在香港募集的人民币资金投资境内证券市场。2012年12月14日国家外汇管理局对《合格境外机构投资者境内证券投资外汇管理规定》有关条款进行修改,增加了QFII中主权基金、央行及货币当局等机构投资额度上限可超过等值10亿美元的条款。2015年2月,外汇局在全国范围内推出多项直接投资项下便利化措施,包括取消直接投资项下外汇登记核准、简化境内直接投资项下外国投资者出资确认登记管理、取消境外再投资外汇备案、取消直接投资外汇年检等四项改革。改革后,绝大部分直接投资项下业务可以在银行完成办理,企业不需要再到外汇局办理登记或核准手续。截至目前,按照国际货币基金组织划分的7大类共40项资本项目交易中,我国不可兑换项目有4项,主要是非居民参与国内货币市场、基金信托市场以及买卖衍生工具。部分可兑换项目有22项,主要集中在债券市场交易、股票市场交易、房地产交易和个人资本交易四大类。基本可兑换项目14项,主要集中在信贷工具交易、直接投资、直接投资清盘等方面。也就是说,我国实现部分可兑换以上的项目已经达到90%。其中有些项目(如外商直接投资项目)的开放程度比一些已经被认为是实现了资本账户可兑换的国家还要高。由此可见,人民币资本项目可兑换程度明显提高。目前,资本项目外汇管理在具体方式上正在由事前逐笔审批的直接管理向事后登记备案的间接管理转变,在政策手段上仍以数量控制和行政审批为主。

二、当前我国资本项目外汇管理面临的突出问题

伴随市场经济发展过程中经济交易模式的不断变革、创新,现行资本项目外汇管理模式虽然在对现有业务的规范管理上发挥了重要作用,但是由于政策制定往往具有一定的滞后性,逐渐开始面临一些新问题:

(一)列举业务的管理方式不适应日新月异的经济生活要求

目前资本项目采取列举具体业务种类并制定全国统一的操作规程的管理方式,虽然起到了规范业务操作,防止对同类交易管理标准不一的积极作用,但在新交易方式不断涌现的形势下却暴露出了灵活性不足等问题。一是难以及时适应经济形势发展变化需要。由于操作规程的修订一般发生在跨境资本交易方式本身不断变革之后,具有一定的时滞性,加之市场上资金流动及汇兑交易方式多种多样,列举式的管理很难穷尽所有交易模式,造成部分资金流动需求不能及时寻求到合规的解决途径,较易导致资金违规跨境流动。二是业务操作规程日益繁多。尽管在资本项目逐步走向可兑换的过程中,行政许可内容逐渐减少,但由于列举式管理要求每出现一种新业务,就务必要增设一项新的操作规程,造成业务操作规程内容不断增加以适应经济发展过程中交易模式的不断多样化。

(二)部分业务办理程序较为繁琐

目前资本项目分类管理、逐笔审批的模式,在程序上显得较为繁琐,既加大了被监管者的经营负担,也迫使业务人员将更多精力放在具体操作上,提高了监管成本。

一是业务分类过细,降低管理效率。例如对外国投资者专用账户,针对是否为非法人企业投资、开办费用、保证金、收购支出等不同的投资动机,操作上分别细分为投资类、费用类、保证类、收购类4类账户进行管理,但管理原则大同小异,每种账户的支出均须经外汇局逐笔审核,且除投资类账户外其他账户都不能擅自向境外支付。鉴于外国投资者在企业正式成立前可能同时存在开办费用、保证金等资金支出需求,加之4类账户迄今在外汇账户管理信息系统中均无相应账户性质代码,使得业务人员在审核过程中不仅需要花费精力针对不同资金需求进行分账户管理,同时由于缺乏规范的账户性质代码也导致不同地区对同一类账户的审批使用不同的账户名称,无法在系统中对同类账户进行统一管理和查询,降低了管理效力。 二是业务审批留存资料重复,增加业务档案管理工作量。目前部分资本项目外汇业务彼此联系,留存资料基本一致。如按照现行外汇账户管理信息系统操作要求,外债、外债转贷款在办理还本付息业务时需对同一笔债务的本金、利息、费用分别开立核准件并按照内控制度要求分别填写内部审批表、留存相应登记资料,导致留存档案资料重复,既加大了业务人员档案管理工作量,也增加了企业的成本。

(三)部分业务管理目标可操作性较低

目前,有关行政法规对部分业务管理目标规定较为原则,可操作性不强,而业务操作规程亦缺乏对应的实施细则,业务人员在实际操作中很难把握,不利于提高管理质量。以外资并购境内机构股权为例,有关文件规定资产评估应采用国际通行的评估方法,禁止以明显低于评估结果的价格转让股权或出售资产。但一则什么是国际通行的评估方法,外汇局很难具体掌握;二则“明显低于”缺乏量化指标,实际操作中很难把握尺度;三则按照国际惯例,股权转让的溢价或折价主要由交易双方自行议定,在不涉及国有资产转让且商务部门已审批同意股权转让的情况下,外汇局应如何把握好自身参与股权转让汇兑管理的角色与管理尺度亦不明确,造成业务人员在管理过程中较为被动。

(四)资本项目管理领域不够全面

从国际收支框架看,有一些领域是我国资本项目管理应该纳入却未纳入的。主要包括以下几方面:

.对境外投资的管理不力。从我国对于境外投资的管理来看,虽然事前审批较严,但是事后监管松散,基本无跟踪监管,特别是对于投资资金和利润汇入基本没有监管。从外汇管理的角度看,虽然法规的规定较细,在实际操作中也有一系列的审核,但是由于这种审核仅是中间环节的非现场监管,实际操作中实质性监管不强,对于外汇资金的汇出软约束,基本上是放行的。 母子公司借贷行为无管理。一些外商投资企业借“贸易支付”之名,绕开目前的一些审核管理措施,行“偿还母子公司之间借款”之实。 对证券投资界定不清。从向境外进行证券投资来看,目前法规没有区分直接投资和证券投资。 对金融机构的有关资本项目交易缺乏管理。金融机构的头寸调拨是证券投资中占较大比例的项目,但目前我国对金融机构有关资本项目交易缺乏管理。

(五)政策上的不完善对跨境资金流动存在监管缺失

一是外商直接投资利润及外方向中方转让股权支付对价款滞留境内隐藏资本流动风险。现行政策对未分配利润和已分配未汇出利润等的管理没有明确政策规定,对股权转让没有强制性汇出时限要求,滞留境内资金又缺少具体监管措施。滞留利润对政策和经济环境变化敏感度较高,一旦形势出现波动,企业利润将出现集中汇出,会对国际收支平衡和经济金融稳定造成重大影响。外方转股资金滞留境内,资金去向不明,形成隐性外债,国内国际形势一旦发生波动,能够快速流出,影响国际收支平衡。 二是人民币流入监管缺失。境外企业以人民币对内直接投资,被投资企业不需要结汇,可以直接使用资本金,外汇管理政策对人民币资本金没有明确的规定和要求,只要在正常生产经营范围内,企业人民币资本金何时使用、如何使用,可以完全由企业自主决定。近年来,打击热钱流入的监管手段逐步完善,外汇资本金违规结汇操作受到严厉查处,在这种环境下,跨境人民币资本金流入势必削弱外汇管理效果,使之成为监管的真空地带。 三是通过打“擦边球”使外资流入境内房地产行业。个别企业通过成立贸易性质的外商投资企业将外资引入境内,将资本金用于购置土地并建设远超自身需求的办公楼宇,后期再将多余的房产转让出售,通过这种方式逃避目前对外商资金流入房地产业的监管。

三、完善我国资本项目外汇管理的对策建议

(一)明确工作目标,提高日常管理的针对性

资本项目外汇业务无论如何具体分类,其最终目标应考虑确定为有效实现对跨境资本交易信息的统计、监测及以之为基础的分析和预警。围绕这一中心任务,各类业务管理都应该做到在基础工作上信息全面、准确和时效,动态情况及时掌握并持续跟踪;在管理方式上逐步实现以金融机构集中定期备案为主,以企业和个人直接登记为辅;在管理手段上以市场化手段、价格调节手段为主,再辅以行政命令和规模控制;在管理数量上,改善资本项目外汇管理的方法。减少采用数量控制的办法,逐步运用经济手段来协调解决资本项目外汇管理中的问题,即对资本流动进行间接控制,通过运用市场化的手段增加特定资本流动的成本来达到控制目的,如对特定的跨境资本流动收税来影响价格水平、交易量或者影响特定种类的交易,如可采用对国际短期资本规定资金在境内最短停留时间等方法来限制其流动,如适当调整利率和汇率水平以有效调节资本流动和国际收支。

(二)完善业务管理模式,提高管理的有效性

一是简化业务办理程序,提高业务办理效率。建议针对业务性质采取列举式和原则性管理并存的管理模式,如对业务性质相同、内容相似的业务可适当合并,管理上采取明确原则,统一管理的模式。如取消外国投资者专用外汇账户的分类管理,将有关账户均归类在资本项目--其他专用账户下,仅在操作规程中具体列举相关业务在审核中应注意的事项。对于需特别关注的业务,如购付汇业务则可采取单项列举的管理方法,明确可购付汇的客观条件,突出管理重点,提高管理效率。 二是适时整合资本项目柜台业务,实行一个窗口对外。随着资本项目逐步可兑换,针对单个企业、银行或个人的直接核准将越来越少,可考虑在以服务为主的柜台业务上,打破按外资、外债、资本市场等分类管理的模式,将不同业务按资本项目柜台业务的统一口径,实行一个窗口对外服务。同时,将涉及行业管理、指标管理等后台业务统一在间接管理模式下,作为今后资本项目统计、监测、分析、预警的主要基础。

(三)清理、简化政策法规,以不断提高外汇主体监管效率

当前外汇管理政策法规是按照经常项目、资本项目等具体业务条线定制的,由于各业务条线的监管内容和重点不同,相应政策法规的侧重点也不尽相同,同时由于各业务条线存在业务交叉和重叠,就出现了针对某项业务的管理规定散落于多个政策法规或是对某项业务存在监管盲点的情况。针对以上问题,外汇管理政策法规的清理、简化和整合尤为重要,是实现外汇主体监管的基础。在推进资本项目可兑换的过程中,必然需要对外汇管理政策法规进行全面梳理,在梳理过程中清理、简化不适用的政策法规,同时围绕不同的经济主体整合形成综合性政策法规指引,使得针对不同经济主体监管政策更为明晰,不仅便利于经济主体的业务办理,而且有利于提高外汇监管效率。

(四)加快相关配套体系改革,审慎推进资本项目可兑换

抓住当前有利时机,推进利率市场化、汇率形成机制改革等相关金融配套体系改革,趋利避害,将风险控制在最小范围之内。以加快完善人民币汇率形成机制改革为基础,为人民币资本项目可兑换创造条件。按照主动性、可控性和渐进性原则,进一步完善人民币汇率形成机制,重在坚持以市场供求为基础,参考一揽子货币进行调节,结合外贸实体经济承受能力及外汇资本市场完善程度,择期继续增强人民币汇率弹性,扩大人民币对主要国际货币汇率浮动区间,保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定,同时加快国内利率市场化改革步伐,择期放宽金融机构存贷款利率浮动区间,为解决“不可能三角”难题和应对“利率平价理论”失效、实现资本项目可兑换和提高货币政策独立性、灵活性和有效性腾挪政策空间。此外,央行外汇干预方式也需进行适应性调整,降低入市频率,外汇干预应主要针对市场汇率的过度波动,以便使外汇市场总体保持平稳运行。在风险可控前提下,综合考虑中国与其它国家经济发展水平、贸易投资规模等因素,增加人民币与其它国家货币直接交易的数量,在降低双边货币兑换交易成本的基础上,加快人民币汇率改革步伐,降低改革中遇到的阻力。各项金融配套改革与资本项目放开应坚持循序渐进、协调推进的原则,抓住时机与防范风险相结合,审慎推进资本项目可兑换。

(五)加强本外币跨境资金监管,防范热钱对经济金融的冲击

一是转变跨境资金流动监管方式。资本项目逐渐放开不可避免会引起热钱流入,针对热钱短期化、追求高收益的特点,可以采取总量对冲方式缓冲短期流动资金的冲击,也可以采取对短期流动资金征税政策,增加热钱的投机成本,从而优化跨境资金期限结构。二是完善国际收支统计监测和预警体系。整合当前国际收支申报、直接投资、外债、外汇账户等业务系统,从技术上有效支持主体监管,对经济主体实行分类监管,既促进贸易投资便利化,又提高事后监管效率。三是加强人民币跨境资金流动监管。人民币跨境贸易、投资政策的相继推出,使得人民币在跨境资金流动中的占比将不断提高,应将人民币跨境资金纳入统计监测和预警体系,保证跨境资金的全口径监管。

作者:张大龙,国家外汇管理局盐城市中心支局

《吉林金融研究》

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